28 de outubro de 2009

¿Qué es un problema?

...un abordaje teórico desde la gestión pública.


Vasco Coelho

«Les decisions són les frontisses del destí[1]


Muchas veces, o casi todos los días, nos preguntamos como solucionar un problema. A veces, la solución es tan fácil que casi instintivamente lo logramos. Otras veces, estamos obligados a montar estrategias para llegar a la(s) solución(es). Los problemas (sociales, económicos, ambientales, financieros, etc.) que el Estado o el conjunto de los actores de la sociedad de un país – los problemas que corresponden a las políticas públicas – están obligados a enfrentar, pertenecen, obviamente, a la segunda categoría, debido a su complejidad intrínseca. Veamos la actual crisis económica mundial. ¿La vemos solamente como un problema (con varias y posibles soluciones) o la vemos también como una oportunidad?


En el lenguaje corriente identificamos para comenzar, dos componentes para esta noción: "dificultad", y "cuestión". La primera es fácil de entender: tener un "problema digestivo", o tener "problemas de corazón", como tener "un problema con el coche", que puede ser un "problema con el carburador", tener "problemas sentimentales", o "problemas con los vecinos", o mismo "problemas con la Policía", es, en todos los casos, encontrar una dificultad práctica, que se ha vuelto importante y pertinente para quien la siente, o por el sufrimiento que causa. Las interrogaciones que esta dificultad suscita en quien la siente o en quienes están al rededor, también se llaman "problemas": con efecto, en los contextos prácticos que dominan el aparecimiento y el "tratamiento" de este tipo de problemas, lo que importa para los actores es intentar resolver el problema. Sin embargo, saber como resolverlo supone, siempre, una formulación (más o menos explícita) de la cuestión y su progresiva especificación.[2]


Es mucho menos difícil resolver un problema que exponerlo”[3]


Los "problemas" reales son todo menos problemas bien formulados, enunciados a partir de términos lógicamente bien definidos. Ellos son, al revés, problemas "difusos", complejos, emergiendo en situaciones mal estructuradas. O sea, “el proceso de concepción, como actividad cognitiva, será mejor descrito en términos de "actividad de exploración y de definición de problemas (problem setting), actividad que efectúan, por medio de conversaciones y de transacciones, varios actores en interacción en situaciones caracterizadas por la ambigüedad, por el conflicto y por la incertidumbre estratégica".[4] El "problem setting" puede ser definido como una acción normal de "resolución de problemas" en la cual el "problema" a resolver consiste en elaborar el propio problema. La definición del problema podría por eso reducirse, como nos dice Simon, a un "proceso normal de resolución del problema: ¿cuál es el problema?"[5]


O sea, la cuestión no está tanto en esa búsqueda casi obsesiva en determinar la(s) solución(es), pero en saber identificar y definir el problema. Si no se hace este ejercicio, difícilmente se llegará a la mejor solución. En el espacio social, antes de preguntar cómo se soluciona el problema, hay que preguntar:


  • ¿Cuál es la naturaleza de la dificultad, mismo que deba ser definida de modo imperfecto?
  • ¿De quién es la dificultad que suscita la interrogación?
  • ¿Quién formula esa interrogación (actores implicados en la producción de la cuestión y de los discursos que a ella se refieren)?
  • ¿Cómo es formulada (cuáles son las características de los discursos a través de los cuales a cuestión se exprime y elabora, cuales los modos de aceptación y/o de legitimación de esos mismos discursos)?
  • ¿Cuáles las relaciones entre esa cuestión y otras que le están conectadas o le van sendo asociadas (cuál la "formación discursiva", el espacio de problemas en que se integra)?
  • ¿Cuál la circulación de ese discurso en la sociedad?
  • ¿Cuál es el espacio social cubierto o afectado por el "problema" (o conjunto de los actores que intervienen, de un modo o de otro en la producción y en la gestión del "problema")?[6]

La respuesta a estas interrogaciones nos permite sistematizar la descripción de lo que R. Lenoir designa como "la génesis social de un problema social"; pero ella nos permite sobre todo, efectuar esa descripción según un “esquema teórico que se aplica igualmente a cualquier problema científico y por tanto a la determinación de la noción de "problema sociológico".[7]


Como nos dice Dery, en una perspectiva de “busy curiosity”, la definición del problema debe ser un instrumento para la solución del problema, de lo cual deriva que la noción de “problema insoluble” es, por eso, insostenible. O sea, si un problema es un estímulo para lo cual uno no tiene una respuesta inmediata, se podría definir “problema” a través de la definición de la situación que provoca ese estímulo.[8]


Sin embargo, sabemos que ni todos lo problemas son realmente solubles. Imaginemos la situación del hambre en el Mundo. Según la FAO, se mueren cada año 3 millones de niños con menos de 5 años, debido a falta de alimentos. También se sabe que cerca de 1.000 millones de personas no tienen acceso a alimentos y que se encuentran en riesgo. Para “solucionarlo” calcula la FAO que se necesitaría de una inversión de 44.000 millones de dólares para mejorar la producción agrícola en los países pobres, y entre otras estrategias, hacer llegar alimentos de forma sostenible a todas estas personas.[9] Dicho de esta forma, parece que el problema – el hambre en el Mundo – está totalmente identificado (sus causas y sus consecuencias, también) y además parece haber de alguna forma algún tipo de estrategia (o conjunto de estrategias), además cuantificada(s), que se traduce(n) en una cifra de 44.000 millones de USD.


Luego, parece incomprensible a los ojos de casi todos como los gobiernos de los países más avanzados puedan permitirse de gastar 8,7 billones de USD, o sea casi 200 veces más, para reflotar el Sistema Financiero. Sin embargo, la caída del sistema financiero y de lo principales bancos tiene en si mismo un riesgo sistémico, que podría derivar en un mayor desastre económico, con consecuencias aún más imprevisibles. El riesgo que el problema se volviera aún más importante e insoluble, ha provocado esta toma de decisión por parte de los decisores de políticas económicas. El riesgo que el número de personas afectadas por el hambre se volviera aún más grande, si no salváramos a los bancos, habrá sido importante en esa toma de decisión, suponemos todos…


En policy making, no se trata de tener que elegir entre solucionar un problema u otro, puede tratarse de solucionar uno cuya no-resolución pueda afectar aún más el otro. A veces, incluso, no se trata de solucionar per se, sólo de que el problema no genere más problemas.


La solución de un problema supone por eso algún tipo de mejora en relación a la situación anterior. Pero, ya que algunos problemas son insolubles (insolvable), la definición de problema tiene que ver tanto con problemas que sean solubles como con problemas que no merecen ser solucionados (worth solving).[10]


Esto es, es cierto que podemos intentar encontrar una solución para un problema que nos aporte una mejora generalizada (a positive net benefit) sobre la situación anterior, como si la solución pudiera ser Pareto eficiente, pero eso muchas veces no ocurre, porque no siempre es posible mejorar la situación de unos sin de alguna forma empeorar la situación de otros. Por otro lado, si los costes de solucionar un problema exceden los beneficios, ¿para qué solucionarlo?


Varios estudiosos del análisis del problema, lo han considerado como “undesirable situations”. Otros, comodiscrepancies between a given state and a desired state”. O sea, discrepancias entre lo ¿Qué es? y lo ¿Qué debería ser?, en que estas discrepancias se vuelven problemas solamente si son acompañadas por un proceso correlativo que elimine esa diferencia o cuando una solución posible es o pueda ser concebida.[11] Pero, si se tratara de rellenar eses huecos (gaps), o sea lo que se supone ser “bridgeable discrepancies”, sería fácil encontrar una solución. Bastaría borrar esa diferencia, por cualquier medio y a cualquier coste. Pero, esa no es la realidad.


Los problemas, según Dery, son mejor definidos como oportunidades de mejora (opportunites for improvement). Son problemas de elección entre diferentes medios para comprender una oportunidad dada. O sea, la definición del problema debería integrar elementos de búsqueda, creación y examen de ideas iniciales hasta que el problema de elección sea alcanzado.[12]


Con todo, como nos advierte Moore, la “definición de un problema de políticas públicas tiene más importancia que su simple definición conceptual”:


“Si una política establece de manera muy estrecha su objetivos, es muy probable ignorar o subvaluar varios efectos importantes de su propuesta de acción. Si se pierden de vista variables importantes que afectan el comportamiento del sistema en consideración, se pueden perder oportunidades para elegir las políticas adecuadas o pasar por alto restricciones en la elección de las políticas. En los dos casos, las recomendaciones de la política serían inapropiadas.”[13]


En políticas públicas, en esta fase de definición, se habla muchas veces de la necesidad del análisis del problema. Simon nos dice que “incluso el más simple instrumento analítico como es el de la “clasificación y división de un problema en sus partes también proporciona una mejor capacidad para la solución de problemas”.[14]


Pero, se pueden sacar más provecho del análisis, como nos promete Lindblom. Si nos ponemos en la piel de un decisor público, podemos aumentar nuestra capacidad analítica a través de procesos específicos de análisis riguroso y formal (lógica, matemática, el método científico, las probabilidades, etc.). Pero, incluso, de otras fuentes más inesperadas, como son por ejemplo las crisis.


Volviendo a la pregunta inicial en este artículo, ¿no será esta crisis una oportunidad también? Vista al mismo tiempo como un problema, pero también una oportunidad para transformar “la percepción de los decisores de políticas públicas” y impulsar “su energía también”, con el resultado de que “se consigua una nueva visión del problema.”[15]


Es cierto que la actual crisis no tiene obviamente una solución milagrosa, ni su solución va a ser adoptada de igual forma por los distintos decisores de políticas públicas en los distintos países, ni tampoco va a tener el mismo ritmo de respuesta, ni mucho menos va a estar inmune a retrocesos. No obstante, con los múltiples análisis que resultan de esta crisis (y de otras crisis desde la Gran Depresión), ¿no será ella motivo – una oportunidad – para algún tipo de cambio estructural, a largo plazo, en la manera como producimos, como trabajamos, como consumimos nuestros recursos, como gestionamos, etc.? ¿No será ahora el momento de poner en marcha la “nueva teoría del crecimiento?[16] ¿O de adoptar energías más limpias y sostenibles? o ¿De consumir menos en vez de cómo producir más? Como nos dice Einstein, “una persona inteligente resuelve un problema, un sabio lo previne.”[17]


Los problemas son entonces oportunidades. Son oportunidades sociales. No solamente en el sentido de la Ley de Pareto, ya que esta podrá dejar fuera oportunidades que no caben dentro de una determinada definición del problema, o sea si las elecciones (decisiones) tienen en cuenta concepciones alternativas de los problemas.[18] Pero, también son oportunidades políticas. ¿Cómo se selecciona “el” problema o problemas con que tenemos que tratar? Quien tiene que tomar estas decisiones deberá elegir los problemas que ofrecen la mejor contribución o las mejores oportunidades. Pero, ¿con qué coste-beneficio? O sea, ¿a quién beneficia y a quién perjudica? En este dilema se resume el proceso político.


La solución de los problemas ya no es solamente resultado de procesos más o menos complejos de análisis, tanto conceptuales, como prácticos, pero también es resultado del proceso aún más complejo de la interacción (interpersonal y seguramente política):


“La interacción por sí misma a menudo, soluciona, resuelve o desminuye los problemas. Las interacciones establecen o hacen las políticas. Como procesos de solución de problemas y elaboración de políticas, las interacciones constituyen una alternativa al análisis.”[19]


Esa interacción (política), se centra más en lo que realmente resulta de las mejoras que se pretenden y en las oportunidades a perseguir, y no tanto en las causas. O sea, los análisis son más de tipo coste-beneficio y de resultados que muchas veces causales. Se supone que el “tiempo político” es distinto al tiempo analítico, al tiempo de los académicos o mismo de los propios ciudadanos, es más corto (una legislatura).


En situaciones de crisis como la que vivimos, es necesario liderazgo. Pero, se requiere un liderazgo que necesita “preparación previa, madurez emocional y capacidad de distinguir entre los roles operacional, analítico y político.”[20] La experiencia de un líder, o de un decisor de políticas públicas, produce conocimiento tácito (empírico), pero el análisis es igualmente importante, en la definición y en la búsqueda de soluciones. “Un gato que se sienta en un fogón caliente no volverá a repetirlo, pero tampoco se sentará en un fogón frío”, esto porque su decisión no resulta del análisis, ni de la interacción, perdiendo así oportunidades de mejor decisión. Esta sería la clave y la frontera del largo, y a veces sinuoso, destino de un “problema”…




[1] Edwin Markham. Del libre “El Laberint de la Felicitat”, de Àlex Rovira i Francesc Miralles

[2] Santos, José Rodrigues dos (Ed. original: Outubro de 1999 / CIDEHUS, Universidade de Évora, http://www.cidehus.uevora.pt/textos/artigos/jrsantos_problema_social_problema_sociologico.pdf

[3] Maistre, Joseph: Dicionário de Citaçoes, de Paulo Neves da Silva - http://www.citador.pt/citacoes.php?cit=1&op=8&theme=204&firstrec=0

[4] Lanzara, G. F. (1986: 447, traducido de Santos, José Rodrigues dos)

[5] Simon (1986: 455, traducido de Santos, José Rodrigues dos)

[6] Santos, José Rodrigues dos (idem)

[7] Lenoir, R. (1989: 78, traducido de Santos, José Rodrigues dos)

[8] Dery, D. (1984) Problem definition in Policy Analysis. University Press of Kansas. Cap. 3, p. 22

[10] Dery, D. (idem) p. 26

[11] Dery, D. (idem), p. 24

[12] Dery, D. (idem) p. 26

[13] Moore, M. (1992) “Anatomía del problema de la heroína: un ejercício de definición de problemas”, en Aguilar, L. (ed.) Polítics Públicas. México: Miguel Porrúa, p. 189

[14] Citado por Linblom, C. (1991) El proceso de elaboración de políticas públicas.

[15] Idem.

[16] Lo que Paul Romer, de la Universidad de Stanford, entre otros académicos, nos dice es que cada vez más el recurso más significativo son los propios humanos y sus ideas, el conocimiento. Nos dice que necesitamos de gente más y mejor formada. Que debemos tener más y mejor acceso a la información (y por supuesto las ideas).

[17] Einstein, Albert: Dicionário de Citaçoes, de Paulo Neves da Silva - http://www.citador.pt/citacoes.php?cit=1&op=8&theme=204&firstrec=0

[18] Dery, D. (idem) p. 32

[19] Linblom, C. (1991) El proceso de elaboración de políticas públicas.

[20] Nye, Joseph S. (2008). The powers to lead. (traducido)